LES FINALITES ET LES MISSIONS DES ORGANISATIONS PUBLIQUES

Les organisations publiques françaises se caractérisent par leur importance et leur complexité. Elles regroupent :

• la fonction publique d'État, c'est-à-dire les différents ministères et les organisations qui en dépendent, qui occupent 2,5millions d'agents;
• la fonction publique territoriale qui comprend les administrations publiques locales (communes, départements, régions, services publics locaux...) et les organismes semi-publics (HLM, organismes consulaires...). Les effectifs de la fonction publique territoriale sont d'un peu plus d'1,5million d'agents;
• la fonction publique hospitalière qui emploie environ 860000personnes au sein d'établissements hospitaliers;
• les entreprises et organismes publics qui regroupent une grande diversité d'organisations telles que les entreprises publiques, les EPA, les EPIC, les organismes paritaires (dont la sécurité sociale qui emploie plus de 180000 personnes)...

Malgré cette hétérogénéité, le rôle de l'État transparaît toujours dans les missions des organisations publiques qui se doivent de défendre les valeurs républicaines, l'intérêt général et le progrès économique et social, quelle que soit leur structure juridique.

1. La diversité des missions

Les organisations publiques ont pour finalité exclusive la satisfaction de l'intérêt général, c'est-à-dire la satisfaction de l'ensemble des besoins économiques, sociaux et de sécurité des citoyens que l'initiative privée ne peut satisfaire.

Les missions associées à cette finalité auront donc un caractère non lucratif, même si certaines organisations publiques dégagent des profits et développent des activités marchandes.

Quelle que soit la structure juridique de l'organisation publique, la référence au service public va être au centre de sa mission. On distingue deux types de mission au sein des organisations publiques :

• les missions destinées à répondre à la demande des citoyens sont les plus importantes car elles constituent la raison d'être des organisations publiques:
• missions de sécurité ou souveraineté: défense, police, justice...;
• missions économiques: travaux publics, transports, communications, urbanisme, aménagement du territoire...;
• missions sociales: éducation, santé, culture, sport, aide sociale...
• les missions de support de l'administration destinées à assurer le fonctionnement des organisations publiques: recrutement, formation, gestion des agents, contrôle de l'administration...

Une organisation publique peut être en charge de différentes missions et une mission peut être confiée à diverses organisations.

La détermination des missions des organisations publiques résulte d'objectifs fixés et hiérarchisés par les élus en fonction de considérations politiques, économiques et sociales.

Elles s'inscrivent dans un cadre fortement réglementé, le plus souvent avec une vocation de long terme. Cependant, les missions des organisations publiques peuvent évoluer et s'ajuster au cours du temps.

Le concept d'« État providence » augmente sensiblement le nombre des missions confiées aux organisations publiques et leurs domaines d'intervention. (Etat providence=état interventionniste qui répond à la demande sociale au niveau social, économique... lorsque une réponse du privé ne peut être apportée)

2. Les décideurs au sein des organisations publiques

Il n'est pas toujours simple d'identifier les décideurs au sein des organisations publiques car ils sont rarement uniques. Il est donc préférable de parler de « contributeur à la décision » (Annie Bartoli, Le management des organisations publiques, Dunod, 2005)

Le manageur public est souvent pris dans un réseau complexe de « contributeurs à la décision ». Par exemple, dans une commune, les décisions managériales sont prises à la fois par les élus (maire, adjoints au maire...) et les fonctionnaires (secrétaire général, directeur général des services...), sous l'influence des électeurs, des médias, du conseil municipal...

Dans certains types d'établissements publics, les dirigeants sont nommés par le gouvernement.

La marge de manœuvre des décideurs au sein des organisations publiques est donc bien différente de celle de leurs homologues en entreprise. Elle dépend avant tout des intérêts des nombreux « contributeurs à la décision » ce qui induit une certaine rigidité mais préserve l'intérêt général.

3. La mise en œuvre des missions dans les organisations publiques

A. La budgétisation

La mise en œuvre des missions des organisations publiques va être très différente selon le type d'organisation. Les entreprises publiques suivent une logique d'action proche de celle des entreprises privées.

La fonction publique d'État, territoriale et hospitalière fonctionne pour sa part suivant une logique de programmation et de budgétisation.

La budgétisation correspond à une programmation de moyens en vue d'objectifs à atteindre et éventuellement suivie d'un contrôle de réalisation. Elle consiste donc à allouer des ressources en fonction de l'activité à réaliser. Ainsi, seules les dépenses prévues au budget pourront être engagées. Cela permet une standardisation et un contrôle des actions et de leur coût. En revanche, si l'action ne fait pas l'objet d'une évaluation, la budgétisation peut être la source de gaspillages et de mauvais investissements.

B. La mise en œuvre des ressources

Les organisations publiques se doivent de valoriser leurs ressources. Ainsi les collectivités territoriales analysent les potentiels de développement liés aux caractéristiques locales pour ensuite valoriser au mieux leurs atouts (plages, ports, monuments historiques, parcs naturels...).

La mise en œuvre des ressources peut être assurée par l'organisation publique elle-même - administration, collectivité territoriale, entreprise publique...- ou elle peut être concédée à une entreprise privée : c'est ce que l'on appelle la délégation de service public.

C. La LOLF

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été votée à l'unanimité par le Parlement le 1^er août 2001 et s'applique à tout le budget de l'État dès 2006.

Cette loi modifie la gestion des finances publiques et instaure une culture de la performance au sein de l'administration publique.

La LOLF met fin au principe des enveloppes budgétaires reconduites d'année en année.

Les administrations publiques devront désormais atteindre des objectifs, justifier de leurs dépenses et expliquer leurs choix devant le Parlement, avec le risque de voir leurs crédits diminuer les années suivantes en cas de mauvais résultats.

Le budget de l'État ne se présente plus en 850 chapitres complexes et automatiquement reconduits chaque année (94 % des cas), mais en 34 missions interministérielles dont les parlementaires doivent approuver la totalité du budget et des programmes qui les composent.

Cette réforme donne un pouvoir accru aux parlementaires et une plus grande marge de manœuvre aux décideurs des organisations publiques rendus plus autonomes dans la gestion de leur budget.